Na temelju odredbe iz čl. 83. Zakona o upravnim sporovima("Narodne novine" broj20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17., u nastavku: ZUS), podnositeljica podnosi sljedeći Zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta budući je Odlukom o izmjenama i dopunama Općih uvjeta isporuke komunalne usluge parkiranja na uređenim gradskim površinama (u nastavku: Odluka), a koju je donijelo društvo Obala i lučice d.o.o., Zadar, Andrije Medulića 2/2, OIB: 92410865062, uz prethodnu suglasnost Gradskog vijeća Grada Zadra, sve na temelju odredbe iz čl. 30. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" broj 68/18., 110/18. i 32/20., u nastavku: ZKG), zbog sljedećih zakonskih povreda.
Ovaj zahtjev, a podredno obavijest o nezakonitosti općeg akta, podnositeljca podnosi iz razloga povrede odredaba ZKG, Zakona o suzbijanju diskriminacije („Narodne novine“ broj 85/08. i 112/12, u nastavku: ZSD),Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi („Narodne novine“ broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19., 144/20., u nastavku: ZLPS)kao i Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14., u nastavku: Ustav).
Naime pobijanom Odlukom suštinski se sprječava građane Grada Zadra da pet mjeseci mogu parkirati svoja vozila u prvoj parkirnoj zoni, dok se stanovnicima Poluotoka donekle daje povlastica parkiranja u tzv nultoj zoni, u kojoj svoje vozilo mnogi ne mogu niti dovesti, koje je potpuno nepristupačno i ne predstavlja parking u pravom smislu te riječi, te isti zapravo do svojih stanova u tih pet mjeseci svojim vozilima ne bi mogli niti smjeli uopće
doći. Dakle radi se o odredbi čl. 4. Odluke o izmjenama i dopunama Općih uvjeta isporuke komunalnih usluga parkiranja na uređenim javnim površinama kojom se mijenja čl. 7. st. 2. podstavak 3. temeljne Odluke.
Nadalje sporna je i odredba st. 4. istog članka, kojom je dosadašnji stavak 6. članka 7. Odluke izmijenjen na način da se određuje kako stanar Poluotoka ima pravo na povlaštenu parkirališnu kartu po cijeni od 50,00 kn, ali samo jedan stanar u jednom stanu. Ostali stanari, ako imaju vozila i žive na području MO Poluotok nemaju pravo na povlaštenu kartu, već na isti kao i svi drugi stanovnici grada Zadra.
Kao prvo valja istaknuti da je navedenom Odlukom povrijeđena odredba iz čl. 4. ZKG, a kojom su odredbom određena načela na kojima se temelji komunalno gospodarstvo. Nedvojbeno je došlo do povrede načela zaštite javnog interesa, točke 1. toga članka, jer bi u konkretnoj pravnoj stvari javni interes predstavljao interes stanovnika Poluotoka u Zadru da svoja vozila mogu parkirati na za to označenim parkirnim mjestima u tom dijelu grada, a ne samo u nultoj zoni, čiji broj parkirnih mjesta svakako ne odgovara broju stanovnika Poluotoka. Takva odluka apsolutno krši načelo zaštite javnog interesa i ispred istoga stavlja otvaranje slobodnih parkirnih mjesta posjetiteljima odnosno turistima Grada, dakle načelo zarade. Matematičkim izračunom jasno je da je zarada Organizatora parkiranja puno veća kada nestanovnici Poluotoka plaćaju parkiranje "na sat" ostavljajući svoja vozila na parkirna mjesta obuhvaćena koncesijom, nego kada stanovnici Poluotoka svoja vozila parkiraju u blizini svojih domova na Poluotoku plaćajući pritom mjesečne karte po za to određenim cijenama, kako to i čine tijekom zimskih mjeseci.
Nadalje, točkom 2. istog članka ZKG određeno je načelo razmjerne koristi na kojemu se komunalno gospodarstvo također temelji. Postavlja se pitanje koja se korist ostvaruje ovakvom Odlukom. Naime, nedaleko od Poluotoka se nalaze dva velika parkirališta, Ravnice i kod TIZ-a, a koja parkirališta građanima Poluotoka ne služe već bi ista mogla poslužiti u vrijeme kada turisti posjećuju Grada Zadar i koja su dovoljno blizu stare gradske jezgre za posjetitelje Zadra, ali s druge strane i nedovoljno blizu za stanovnike Poluotoka koji su to svakodnevno i samim tim obavljaju životne aktivnosti u blizini svojih domova. Radi se naime o parkiralištima koja su udaljena od poluotoka oko jednog kilometra.
Točkom 5. navedenog članka ZKG određeno je i načelo neprofitnosti koje je osporenom Odlukom najteže povrijeđeno, kako je ranije opisano. Građani i stanovnici Poluotoka u ljetnim mjesecima postaju građani drugog reda na način da svoja vozila mogu parkirati samo u nultoj zoni po povlaštenim kartama, na koje imaju pravo ukoliko u tom dijelu grada imaju prebivalište, da ne bi zauzimali parkirna mjesta na ostatku Poluotoka sve kako bi za ista turisti i posjetitelji parkirališne karte plaćali po punim cijenama. Naravno, kako je već rečeno, nulta zona niti približno nema parkirališnih mjesta koliko ima stanovnika Poluotoka, a s druge strane radi se o parkiralištu koje koriste i svi drugu korisnici parkinga, pa je dakle objektivno slobodno parking mjesto u toj zoni nemoguće naći.
S tim u vezi jasno je došlo i do povrede točke 7. toga članka, načela univerzalnosti i jednakosti pristupa, točke 9. kontinuiteta obavljanja komunalnih djelatnosti, točke 10. kakvoće obavljanja komunalne djelatnosti, točke 13. i 14. načela sigurnosti i javnosti.
Podnositeljica je mišljenja da takvo normativno rješenje zahtijeva razmatranje osporenih odredaba Odluke u svjetlu antidiskriminacijskog prava. Ustavom Republike Hrvatske propisana je opća zabrana diskriminacije i zajamčena jednakost svih pred zakonom. Članak 14. stavak 1. Ustava jamči svakome u Republici Hrvatskoj prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Prije svega valja reći da pojam diskriminacije ne obuhvaća svako različito postupanje prema osobama u istom ili sličnom položaju.
Prema praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, diskriminacija zabranjena člankom 14. stavkom 1. Ustava nepovoljno je postupanje prema određenoj osobi uvjetovano pripadnošću te osobe nekoj društvenoj skupini ili nekoj njenoj osobini. Zabrana diskriminacije odnosi se na zabranu nepovoljnog postupanja zbog neke osnove odnosno pripadnosti (ili nepripadnosti) nekoj skupini. Prema stajalištu Ustavnog suda, „opća zabrana diskriminacije, svima zajamčeno pravo na jednakost pred zakonom i zahtjev za ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem nalažu jednako postupanje u istovjetnim ili bitno usporedivim situacijama (članak 14. Ustava), uz ustavnopravno dopustive razlike u pogledu prava i obveza pojedinih istovrsnih ili sličnih društvenih skupina, samo kada za to postoje opravdani, jasni i na Ustavu utemeljeni razlozi“ (odluka i rješenje, broj: U-I-144/19 i dr. od 29. siječnja 2020.).
Pojašnjavajući područje primjene testa opravdanosti razlike u postupanju (testa diskriminacije), u rješenju, broj: U-I-956/2017 od 26. lipnja 2019. Ustavni sud ističe: “ Raspravljanje o (ne)jednakosti moguće je samo na temelju usporedbe položaja jednih i položaja drugih u sličnim situacijama. Kod jednakog postupanja mora postojati situacija u kojoj se prema pojedincima u jednakim situacijama postupa različito ili prema pojedincima u različitim situacijama jednako. Zakoni i praksa koji smjeraju različitom postupanju prema pojedincima ili skupinama u jednakim ili usporedivim situacijama odnosno jednakom postupanju u različitim situacijama, mogu rezultirati izravnom diskriminacijom.”
Za razumijevanje pravila o ograničenjima u postupanju javnopravnih tijela uslijed zahtjeva koji proizlaze iz ustavne zabrane diskriminacije valja uputiti i na stajalište Ustavnog suda izraženo u rješenju, broj: U-I-3610/2010 i dr. od 15. prosinca 2010. U toj je odluci, između ostalog navedeno: „…članak 14. Ustava ne priječi zakonodavca da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi. Različito uređenje prava i obveza, smatrat će se diskriminirajućim samo ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitiman cilj ili ako ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići.“
Zabranu diskriminacije sadrži i članak 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine" - Međunarodni ugovori18/97., 6/99. - pročišćeni tekst; 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija) te članak 1. Protokola
12 uz Konvenciju. Prema praksi Europskog suda za ljudska prava, diskriminacija u smislu članka 14. Konvencije, općenito govoreći, obuhvaća slučajeve nepovoljnijeg postupanja prema osobama ili skupinama u odnosu na osobe ili skupine za koje Konvencija ne zahtijeva povoljniji tretman, a za koje nepovoljnije postupanje nema odgovarajućeg opravdanja.
Pored ustavnih i konvencijskih odredaba o zabrani diskriminacije, nacionalnom antidiskriminacijskom zakonodavstvu pripada i ZSD.Prema članku 1. stavku 2. ZSD-a, diskriminacijom u smislu toga Zakona smatra se stavljanje u nepovoljniji položaj bilo koje osobe po osnovi iz stavka 1. toga članka (rase ili etničke pripadnosti ili boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, imovnog stanja, članstva u sindikatu, obrazovanja, društvenog položaja, bračnog ili obiteljskog statusa, dobi, zdravstvenog stanja, invaliditeta, genetskog naslijeđa, rodnog identiteta, izražavanja ili spolne orijentacije), kao i osobe povezane s njom rodbinskim ili drugim vezama. Članak 8. ZSD-a propisuje da se taj Zakon primjenjuje na postupanje svih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima te na postupanje svih pravnih i fizičkih osoba, pri čemu su egzemplarno navedena područja primjene.
Primjenjujući iznesena stajališta na činjenice i okolnosti konkretnog slučaja, valja imati na umu sljedeće: Osporena Odluka omogućava parkiranje na konkretnom parkiralištu (tvu "nulta zona") stanovnicima Poluotoka u ljetnim mjesecima uz kupljenu mjesečnu kartu na koju imaju pravo kao stanovnici toga dijela Grada i to samo na tom parkiralištu iako ista zona ne sadrži dovoljan broj parkirnih mjesta za stanovnike Poluotoka, te naravno ne postoji mogućnost kontrole da se drugi korisnici mjesečnih karata, koji ne žive na poluotoku na istom mjestu parkiraju, čime se stanovnike Poluotoka ne samo posredno već i direktno tjera da se isele iz tog dijela grada pet mjeseci u godini. Slijedom navedeno, u konkretnom slučaju možemo građane Grada Zadra podijeliti u dvije skupine, stanovnike Poluotoka i ostale stanovnike Zadra, koji u svim mjesecima i svim razdobljima godine, svoja vozila mogu parkirati u blizini svojih domova, uz naplatu ili besplatno, ovisno o području gdje žive i pod određenim uvjetima, dok stanovnici Poluotoka to mogu od listopada do svibnja, a ljetnim mjesecima samo u za to strogo predviđenoj zoni. Na opisani način prema stanovnicima Poluotoka jasno se vrši diskriminacija i iste stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na druge stanovnike Zadra.
Sljedeći korak u provođenju testa diskriminacije traženje je odgovora na pitanje postoji li objektivno i razumno opravdanje za različito postupanje prema dvjema kategorijama osoba. U tom je smislu potrebno utvrditi je li različito postupanje motivirano ostvarenjem legitimnog cilja i jesu li primijenjena sredstva razmjerna legitimnom cilju, odnosno snosi li skupina osoba koja je u nepovoljnijem položaju nerazmjeran teret.
Što se tiče cilja koji se osporenim odredbama Odluke želio postići, donositelj osporenog općeg akta uspostavio je nedopuštenu razliku u položaju dviju usporedivih kategorija osoba, namećući skupini osoba koja je u nepovoljnijem položaju nerazmjeran teret u cilju ostvarivanja profita od naplaćenih parkirališnih karata od strane posjetitelja Zadra i koje će isti platiti po punoj cijeni ostavljajući svoja vozila privremeno i plaćajući pritom za
svaki sat parkiranog vozila u odnosu na kupljenu povlaštenu kartu na koju svaki stanovnik ima pravo budući u tom dijelu Grada živi.
Nadalje, u Zakonu o lokalnoj i područnoj samoupravi u čl.129. a. se navodi: "Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu. Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.“
Dakle, jedinice lokalne samouprave prvenstveno imaju ulogu brinuti se o potrebama svojih građana, osobito obavljati poslove koji se odnose na uređenje grada i stanovanje svojih građana. Pri tome, iako jedinice imaju vlastite prihode, primarni cilj njihova djelovanje nije ostvarivanje prihoda, već zadovoljstvo građana, a ako prihoda nema dovoljno, pomoći će uvijek Država. U okviru gradova zadovoljavaju najelementarnije potrebe ljudi što znači opći uvjeti za život i rad. To su u prvom redu potrebe ljudi za zaštitom, osobnom i imovinskom, za redom i mirom, za elementarnom socijalnom zaštitom te za određenom opremljenošću odgovarajućeg teritorija s uređajima i efektima. Jedna od uloga lokalnih jedinica ostvaruje se u obavljanju lokalnih javnih službi, tj. u zadovoljavanju lokalnih potreba i interesa njihovih stanovnika što se u konkretnom slučaju u potpunosti zanemarilo.
Uz sve navedeno, valja istaknuti da niti jedan grad u Republici Hrvatskoj nema takvu regulativu u smislu osporavane Odluke, da bi stanovnicima s prebivalištem u određenom dijelu grada bilo dozvoljeno parkiranje sa povlaštenom kartom samo na točno određenom parkiralištu, štoviše niti sam glavni grad, Zagreb, nema takvo ograničenja za osobe koje žive u centru, čime ponovno dolazimo do ranije opisanog testa diskriminacije, kada usporedimo građane i stanovnike centra Zadra sa stanovnicima centra svih ostalih gradova Republike Hrvatske. Dokaz ovoj tvrdnji su sve ostale Odluke o načinu parkiranja različitih gradova.
Možda najbolji primjer tretiranja i zadovoljavanja socijalnih potreba svojih građana, sukladno ranije navedenim zakonskim odredbama, jest pravna regulacija merituma ove pravne stvari Grada Splita, odnosno načina uređenja pitanja parkiranja svojih građana, stanara u konzervatorskoj zoni. Na temelju Odluke o javnim parkiralištima na području Grada Splita, Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o javnim parkiralištima (Službeni glasnik Grada Splita broj 6/10., 24/10., 13/12. i 39/19.), Zaključka Grada Splita Klasa 363-02/16-01/20, URBROJ: 2181/01-09-02/01-16-3 od 22. ožujka 2016. (Službeni glasnik Grada Splita 15/16.) i Zaključka o subvencioniranju usluge parkiranja stanara konzervatorske zone zaštite "A" (Službeni glasnik Grada Splita 60/19.) donesen je Pravilnik o povlaštenom parkiranju za stanare konzervatorske zaštite zone zaštite "A" od 12. studenog 2019., od strane direktora Split parkinga.
Naime, člankom 2. toga Pravilnika određeno je da pravo na besplatno parkiranje osobnih automobila unutar Zone I i Zone II te na izvan uličnim parkiralištima ostvaruju stanari iz čl. 1. toga Pravilnika pod navedenim uvjetima u tom članku. Dakle, imaju pravo na besplatan parking, koji trošak se pokriva iz sredstava proračuna Grada Splita, sukladno odredbi čl. 6. toga Pravilnika, i to na čak tri područja odnosno zone parkiranja, na koji način su stanovnici konzervatorske zone u Splitu u daleko boljem položaju nego stanovnici Poluotoka, starog dijela Grada Zadra, kako je naprijed opisano vezano za test diskriminacije. I doista jest tako, podnositeljica se osjeća diskriminirano i potjerano iz dijela Grada u kojem ima prebivalište i nekretninu u kojoj živi sa svojom obitelji, a vezano za to, samo jedno vozilo ima pravo na parkiranje vozila u toj nultoj zoni, prema odredbama osporavane Odluke, ali ne i članovi obitelji podnositeljice. Predmetna Odluka nije niti prilagođena vremenu u kojem živimo pa tako ne može niti zadovoljiti socijalne potrebe svojih građana. Više ne živimo u vremenu u kojem kućanstvo ima samo jedno vozilo, podnositeljica ima četveročlanu obitelj, a ima pravo na parkiranje samo jednog vozila po povlaštenoj karti, pa time ostaje otvoreno pitanje gdje će s drugim vozilom kada nema pravo na povlašteno parkiranje tijekom ljetnih mjeseci. Financijski bilo nemoguće podnijeti svakodnevno plaćanje parkinga "na sat" za to dugo vozilo.
Ono što posebno na kraju valja istaknuti jest okolnost da je podnositeljica ovog Zahtjeva svjesna kako i stanovnici Poluotoka moraju plaćati parking, da cijena mjesečna tog parkinga zapravo nije sporna, bila ona 50 ili 150 kuna ili 200 kuna, već je prvenstveno sporno - nezakonito, a shodno svemu gore navedenom, kako se predmetnom odlukom može nekome dopustiti da sedam mjeseci u određenom dijelu grada živi a pet mu se nalaže da se iseli, te drugo, zbog čega članovi obitelji, koji također imaju prebivalište u tom dijelu grada , i koji nemaju u vlasništvu nekretninu, nemaju isti tretman kao i vlasnik iste nekretnine.
Podnositeljica podnosi sljedeći zahtjev, a podredno obavijest s prijedlogom da Sud na temelju članka 83. stavka 2. ZUS po službenoj dužnosti pokrene postupak ocjene zakonitosti Odluke o izmjenama i dopunama Odluke, pozivajući se pritom na recentnu praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, konkretno na predmet poslovnog broja Usoz-53/19-14, presuduod 28. rujna 2020. kao i Ustavnog suda Republike Hrvatske. Naime, citiranom zakonskom odredbom, stavkom 1. određeno je da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa te da se zahtjev podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke. Međutim, zbog specifičnosti konkretne pravne situacije i nemogućnosti ishođenja pojedinačne odluke (npr. odbijanja izdavanje mjesečne karte ili slično), podnositeljica se poziva na čl. 2. citirane zakonske odredbe, a kojom je određeno da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda pa se predlaže da se ovaj zahtjev podredno smatra obaviješću građana, na koju praksu upućuje i Ustavni sud Republike Hrvatske svojim odlukama.
